Торг неуместен?
Один из фундаментальных документов, принятых Государственной Думой в составе пакета о доступном жилье – Градостроительный кодекс. Не менее важен и закон о введении этого кодекса в действие, который прописывает необходимые нормы по его реализации. После новогодних праздников они вступили в силу. Оба документа обсуждались в Госдуме и в обществе достаточно бурно. Как результат, мы получили законы, весьма сильно отличающиеся от своих первоначальных вариантов. Эксперты неоднозначно оценивают эти законодательные акты, говоря о том, что в том виде, в каком были приняты, они вряд ли смогут решить изначально декларируемые задачи – в частности, создать прозрачную и отлаженную систему предоставления земельных участков под строительство.
О том, как эти законы «проталкивались» через думские кордоны, и что они потеряли на этом пути, рассказывает юрисконсульт Фонда «Институт экономики города» Леонид Бандорин.
Во-первых, законодательные изменения в предоставлении земельных участков под застройку должны были касаться не только жилищного строительства. Но поскольку оба документа могли быть «уложены» только в жилищный пакет, от этого намерения пришлось отказаться. Первоначальная идея экспертов была такая – предусмотреть предоставление земельных участков для строительства жилья: а) в собственность и б) на открытых аукционах.
Под влиянием экономических и отчасти юридических причин первая позиция была трансформирована. Аргументы «против»: чем больше разных прав на землю – тем лучше, в правовом государстве так и должно быть, поэтому навязывать землю только в собственность – неправомерно. Аргументы «за»: землю берут в собственность, чтобы под ее залог брать нормальные банковские кредиты и пускать их на то же жилищное строительство, а не строить за счет дольщиков. Земельный участок – надежный предмет залога, таким образом, у кредитора минимизируются риски. Аргументы «против» победили, и в законе, как и прежде, сосуществуют два понятия: собственность и аренда.
Теперь что касается предоставления земельных участков на аукционах. Если участки выделяются из государственной или муниципальной собственности, то предоставляться они должны на торгах, а не по предварительному согласованию места размещения объектов – иначе процедура будет непрозрачной. К примеру, Санкт-Петербург перешел почти исключительно на торги, Москва только начинает вводить тендеры.
Практика должна скорректировать Земельный кодекс 2001 года – там написано, что земельные участки предоставляются на торгах, а в скобках уточнено: конкурсах и аукционах. На аукционах определяется цена, на конкурсы земельные участки выставляются с определенными условиями их использования. Но земельный участок – это товар, который должен иметь свою цену. Конкурсов по земле в принципе не должно быть. Все земельные участки должны реализовываться на торгах в форме аукциона – закрытого или открытого, это другой вопрос. Если участок продается с условиями его определенного использования – фактически это обременение земельного участка. Такими обременениями при девелопменте – то есть предоставлении земельных участков для комплексного освоения – являются подготовка проекта планировки и проекта межевания, обустройство участка инженерно-технической инфраструктурой и осуществление строительства. Тезис о том, что строительство – обременение самого участка, соответствует Гражданскому кодексу, хотя и является для нас новым. Ранее обременениями являлись только сервитуты (возможность частичного использования чужого земельного участка). Таким образом, даже если такой участок пройдет «через несколько рук», на нем все равно будет необходимо осуществлять строительство – так как этим обременен сам земельный участок, а не правообладатель.
Аукционы – это проблема?
Однако идея предоставления земельных участков исключительно на открытых аукционах вызвала резкое неприятие Комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям. Собирались рабочие группы и заседания, куда приглашались крупнейшие строительные компании Москвы и области, которые заявляли, что такая система не нужна. Понятно, что организации, которые фактически являются монополистами в своей сфере на строительном рынке, уже отработали процедуру «предварительного согласования» и, безусловно, не заинтересованы в проведении аукционов. Так как на них могут, естественно, возникнуть «не опознанные заранее» конкуренты и перекупить интересный земельный участок. Повторю: в Санкт-Петербурге почти 100% земельных участков распределяются на аукционах, и как результат, питерские компании практически перестали в них участвовать – они не могут и не хотят конкурировать с пришедшими на местный рынок московскими, пермскими и калининградскими инвесторами-застройщиками.
В ходе обсуждения проблемы аукционов звучало следующее мнение (в частности, его высказывал и Мартин Шаккум, председатель профильного думского комитета): аукционы бесполезны, так как все наиболее привлекательные в инвестиционном плане участки Москвы, Подмосковья и Питера уже разобраны. Противоположную позицию озвучивал Георгий Боос. Развернулась весьма резкая дискуссия по поводу отсрочки вступления данной нормы в силу. В результате компромисса она была определена в девять месяцев (с момента вступления в силу Градостроительного кодекса). Не вызывает сомнения, что данная отсрочка как раз позволит заинтересованным лицам разобрать все оставшиеся инвестиционно-привлекательные земельные участки. Таким образом, строительный рынок будет по-прежнему представлять из себя множество «закрытых строительных клубов», плата за предоставление земельных участков будет поступать по-прежнему не в бюджеты муниципалитетов, а в доход чиновников, а монополизация распределения земельных участков не позволит сделать жилье доступным для граждан.