Александр Пузанов: «Не стратеги мы пока…»
Жилищные проблемы в России обсуждают много лет, а вот о жилищной политике заговорили относительно недавно. Что же это за политика такая? Об этом наш разговор с Александром Пузановым, генеральным директором Фонда «Институт экономики города».
Синдром «бедного домовладельца»
– Александр Сергеевич, разве те жилищные программы, которые нынче реализует государство, не есть жилищная политика?
– В стране почти сто лет не существовало подобного понятия. В 90-е годы прошлого века сами слова «жилищная политика» были вытеснены такими терминами, как «реформа ЖКХ» или традиционным «подготовка к зиме». Государство не занималось формированием целостной картины как на федеральном уровне, так и на уровне каждого региона, каждого муниципального образования.
Знаем и понимаем ли мы на будущее, сколько стране нужно социального, специализированного жилья, для кого оно должно быть предназначено? Все эти вопросы до сих пор решают, исходя из сиюминутных соображений и вне управленческого воздействия государства. Между тем, целенаправленную сфокусированную жилищную политику проводят даже в тех странах, где экономическая ситуация с доходами граждан лучше, чем у нас. Но и там государство вмешивается в рынок жилья, исправляя его изъяны и перекосы.
Например, формирование и использование социального жилья во многих странах является основой жилищной политики, наиболее энергичной формой государственного вмешательства. У нас же его объем до 2010 года будет во многом определяться скоростью процесса приватизации жилищного фонда. В России государственное и муниципальное жилье – это квартиры, которые «пока не приватизированы», и сколько их останется через год, никто не знает. Какая тут может быть долгосрочная стратегия…
– В чем еще особенности жилищной сферы в нашей стране?
– Я бы назвал несколько осложняющих факторов. Доля многоквартирных домов у нас гораздо выше, чем в других странах. В них объективно трудно принимать решения. Проблемы, связанные с состоянием перехода от одной экономической системы к другой, еще больше усложняют задачу.
Всем – и жителям, и управляющим компаниям – не хватает навыков в области эффективного принятия решений, все испытывают информационный голод, острейший дефицит опыта. До сих пор недостаточно четко обозначены обязательства государства, муниципалитетов, домовладельцев, касающиеся жилья. К примеру, в программе федерального Фонда содействия реформированию ЖКХ по капремонту не очень понятно, где государство выполняет обязательства, где и в чем проявляет добрую волю, когда и в каком объеме сами граждане должны участвовать в финансировании тех или иных расходов.
Серьезно осложняет формирование жилищной политики сохранение бесплатной приватизации жилья до 2010 года с продолжающейся дискуссией о том, чтобы продлить ее еще дальше. Бесплатная приватизация породила синдром «бедного домовладельца». Человек является собственником жилья, но на самом деле не способен осуществлять необходимые инвестиции в него. Впрочем, эта проблема приобрела общеевропейский масштаб при включении в Евросоюз восточно-европейских стран.
Существует огромный риск, что через несколько лет (или несколько десятков лет), когда существующее жилье станет непригодным для проживания, весьма значительный слой бедных собственников потребует оказать дальнейшее содействие в улучшении жилищных условий, а власть к этому не будет готова.
В повестке дня стоит вопрос с ЖСК. Они превратились в промежуточную и не вполне самостоятельную форму собственности. Независимо от воли гражданина после выплаты пая он становится собственником жилья. Кооперативный дом превращается в дом, где живут собственники. Между тем, почти повсюду в мире кооперативное жилье сохраняет паевые отношения на весь срок жизни дома. Это специфическая ниша жилищного рынка, которая оказывается для целого ряда категорий граждан наиболее эффективным способом удовлетворения жилищных потребностей.
И, конечно, у нас сохраняется огромный разрыв в плате за наем в социальном жилье и в рыночном секторе. Между тем многие вопросы социальной жилищной политики в развитых странах формируются в ситуации, когда это различие не столь существенно.
Вот в таких сложных условиях нам предстоит в самое ближайшее время сформулировать стратегическое видение жилищной политики.
Галопом по Европам
– Какую цель она должна преследовать?
– Прежде всего, достижение комфортности и доступности жилья. Должна быть еще одна цель, о которой пока говорят меньше. Это предупреждение возможных отрицательных внешних эффектов, связанных с деградированием жилищной сферы, – появления ветхого, аварийного жилья и бездомных граждан, проявления жилищной сегрегации в городах.
При формировании жилищной политики очень важны макроэкономические аспекты. Уже сейчас понятно, что жилищная сфера является одним из элементов, сдерживающих мобильность населения – социальную, территориальную. Человек не может быстро поменять место жительства, переехать из территорий с небольшими возможностями развития экономики в благополучный район, где можно достаточно быстро реализовать себя и решить жилищную проблему. Это тоже одна из задач жилищной политики.
– Будет ли использован зарубежный опыт?
– Безусловно. Даже в пределах Европы есть как минимум три разных подхода к одному из элементов жилищной политики – социальному жилью. Это либо нечто малогабаритное для самых бедных (до пяти процентов жилищного фонда), либо 20–40 процентов жилищного фонда, не обязательно направленных исключительно на самых бедных. Вплоть до того, что разбогатевшим гражданам специально доплачивают за то, чтобы они оставались в таком жилье, не допуская его превращения в место концентрации социального неблагополучия.
В любом случае, модель социальной жилищной политики должна строиться в рамках видения целостной жилищной политики, а не по воле случая и не по тому, сколько в каждом городе жилья приватизировано. Доля социального жилья мала, и она сейчас сокращается. До тех пор, пока действует приватизация, у регионов и муниципалитетов нет стимулов строить жилье, потому что оно может быть тут же приватизировано.
– Разве в Жилищном кодексе РФ не заложены основы жилищной политики?
– Кодекс ввел многие ключевые понятия и решения. Например, статус договора социального найма. Он носит бессрочный характер, изменение материального положения гражданина не влечет за собой его расторжение. Действуют только экономические механизмы, стимулирующие граждан искать более качественное жилье для реализации своих жилищных потребностей. Этот факт не привлек должного внимания, тем не менее, он на многие годы определит функционирование жилищной сферы.
Сейчас понятно, что гражданам с высокими и очень высокими доходами – прямой путь на свободный рынок жилья. Для малоимущих и граждан с невысокими доходами – социальное жилье.
Это все, что пока зафиксировано в Жилищном кодексе. Возникает общественный запрос на формулирование приемлемых механизмов решения жилищной проблемы как минимум для 50 процентов граждан со средними доходами. Ведь расчеты показывают, что даже при благоприятном стечении обстоятельств к 2010 году не более 30 процентов семей смогут купить жилье на рынке по ипотеке.
Роль личности в жилищных историях
– Но уже сейчас реализуются различные схемы государственной помощи отдельным категориям граждан – военнослужащим, бюджетникам, молодым семьям…
– Пора подумать и о тех, кто не попадает ни в одну из этих категорий. Может быть, еще раз вернуться к идее ЖСК, к развитию некоммерческого сектора. Граждане, объединенные в кооператив, отличаются от коммерческого застройщика тем, что строят жилье для себя и не заинтересованы в получении прибыли. В ситуации, когда мы будем еще не один год преодолевать последствия монополизации рынка земель для жилищного строительства, это даст существенное снижение цены – процентов на 20. В том числе – за счет применения типовых проектов. Это может с 30 до 58 процентов увеличить долю семей, которым станут доступны рыночные способы улучшения жилищных условий. Таким образом, удастся вовлечь большой слой граждан со средним уровнем дохода, которые сегодня исключены из подобных рыночных механизмов.
Понятно, что понадобится помощь государства в создании новых схем: ЖСК, жилищных ассоциаций, ссудо-сберегательных касс. Ведь они влекут за собой огромные системные риски. Новая схема должна работать не только там, где есть возможность личным авторитетом того или иного руководителя гарантировать ее надежность. Меньше всего ее успех должен зависеть от личностных качеств руководителя на определенной территории.
К сожалению, пока нет согласия по ключевым вопросам формирования жилищной политики ни в обществе, ни в профессиональной среде. А время пришло выходить к гражданам с целостным видением картины. Каждый человек должен понимать, с помощью каких схем он, его дети смогут решить жилищные проблемы.
О нашем собеседнике
Александр Сергеевич Пузанов окончил МГУ им. Ломоносова, кандидат географических наук. Эксперт в области социальной и жилищной политики, регионального и городского развития. Принимал активное участие в подготовке проекта Жилищного кодекса РФ, неоднократно участвовал в консультационных проектах в странах СНГ. Автор более 30 публикаций по различным аспектам жилищной политики. Член редакционных коллегий журналов «Review of Urban&Regional Development Studies» и «Urban Research and Practice».