Виктор Двуреченских: «Управлять не затратами, а результатами!»
На одном из заседаний Экспертного совета столичного правительства Контрольно-счетная палата Москвы забраковала проект экологической программы города на 2006 – 2008 годы. Резолюция была лаконичной: «Не соответствует требованиям, предъявляемым действующим законодательством». О том, что произошло дальше, рассказал в беседе с нашим корреспондентом председатель столичной Контрольно-счетной палаты Виктор Двуреченских.– Не стоит делать из этого факта сенсацию. Мы анализируем все нормативные акты, связанные с бюджетными расходами. Это право палата получила благодаря поддержке мэра столицы Юрия Михайловича Лужкова. Любая программа, прежде чем ее представят на обсуждение в Мосгордуму и правительство города, проходит финансово-правовую экспертизу у нас. А мы руководствуемся главными принципами: нужна ли вообще эта программа городу, и какую конкретную пользу она принесет его жителям. Замечу, что более 40% столичного бюджета традиционно направляется на решение социальных проблем, и каждый рубль должен работать на благо москвичей.
Что же касается разработанного Департаментом природопользования и охраны окружающей среды проекта Целевой среднесрочной экологической программы города на 2006 – 2008 годы, то согласитесь, эта тема чрезвычайно актуальна. Проблемы экологии непосредственно связаны с улучшением качества жизни москвичей, их здоровьем, работоспособностью, долголетием. Но как реально достичь цели? В документе почти ничего не говорилось о параметрах, по которым можно судить об улучшении экологической обстановки. Между тем одним из них, по моему убеждению, мог бы стать показатель средней продолжительности жизни москвича. В нем как бы суммируются успехи города в очищении воздуха, улучшении качества питьевой воды, сохранении и увеличении лесного массива в парках и скверах.
Несомненно и то, что экологические проекты должны содержать конкретные рекомендации, а не только пространные рассуждения и заявки на выделение государственных денег. Кстати, в рамках предложенного документа более 40 млрд. рублей планировалось привлечь из внебюджетных источников. Однако как и из каких – неизвестно.
Эти и другие недоработки проекта привели нас к выводу: данный интеллектуальный продукт явно противоречил принципам целевого метода планирования. Сегодня новый вариант целевой программы, в котором значительная часть наших замечаний учтена, утвержден правительством Москвы.
– И как часто целевые программы города подвергаются столь жесткой критике?
– В 2005 году проведена экспертиза 15 целевых программ, и почти по каждой возникали вопросы.
– Давно ли стоит на страже бюджетных средств города Палата? В чем ее особенности и отличия от других контролирующих структур?
– 18 мая 1994 года столичная Дума приняла постановление о создании Контрольно-счетной палаты Москвы – первой в новой России. Разумеется, нам пришлось идти непроторенной дорогой, нарабатывать опыт. Ну, а что касается отличий, то Палата – единственный орган финансового контроля, проверяющий исполнение городского бюджета в полном объеме: от анализа его проекта до каждой статьи уже отработанного финансового документа. Мы применяем системный подход, т. е. ведем контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и информационную работу. Оцениваем не только бюджет, но и целевые программы, нормативно-правовые акты бюджетного законодательства. По результатам проверки направляем органам власти рекомендации. Главное при этом не только выявлять нарушения и нарушителей, но и упреждать бюджетно-финансовые проблемы, которые могут возникнуть в будущем.
– То есть речь идет о качественно новом подходе к методологии контроля?
– Совершенно верно. Имеется в виду также расширение зоны ответственности государственного контроля. Необходимо регулировать не только норму, но и нести ответственность за устойчивость важнейших государственных и социальных институтов.
У нас есть право и обязанность (ст. 281 УК РФ и ст. 34 закона о Контрольно-счетной палате Москвы), представлять в правоохранительные органы материалы о нецелевом расходовании государственных средств. К примеру, наши контролеры вскрыли финансовые нарушения на предприятии «Радон». Там на средства государства создали частные структуры, деятели которых перекладывали рубли из государственной казны в собственный карман. В результате в 2005 году выявлен ущерб бюджету на сумму более 500 миллионов рублей.
Но все-таки в основе проверок мы ставим цель не только выявить отдельных расхитителей, а вычленить и обосновать причины нарушения. Для нас важно проверить не только локальный объект, а всю систему управления в той или иной сфере деятельности. И давно заметили, что система распределения бюджетных средств дает сбой.
– Как это понять, Виктор Александрович?
– Жизнь изменилась и усложнилась, а система государственного финансового контроля до сих пор во многом повторяет существовавшую при социализме. Как результат, любой эффективный менеджер бюджетного учреждения вынужден порой нарушать устаревшие правовые акты, потому что сметное распределение уже не соответствует жизненным реалиям хозяйствующего субъекта. Возьмем для примера больницу. Главврач получает деньги от государства согласно смете, где четко прописано: столько на ремонт крыши, столько на оплату персонала, столько на закупку лекарств. А контингент больных меняется. И для их лечения требуется больше средств на покупку медикаментов, чем предусмотрено сметой.
Главврач оказывается перед дилеммой: либо спокойно наблюдать, как страдают люди из-за отсутствия лекарств, либо добиваться «наверху» изменения сметы за счет перераспределения средств, положенных на ремонт крыши. Но многочисленные согласования отнимут массу времени. А больные-то ждать не могут. Значит, всякий здравомыслящий врач, болеющий за дело, потратит деньги, предназначенные для ремонта крыши, которая еще пригодна, на закупку лекарств. И, представьте, в это время нагрянула финансовая проверка. Факт «нецелевого» расходования средств налицо!
С такими случаями мы сталкиваемся часто и стремимся рассматривать вопрос цивилизованно. По старой методике проверки врач – нарушитель закона. Если руководствоваться здравым смыслом, то врача надо хвалить. Истина же, по нашему мнению, состоит в ответе на вопрос: пострадал ли от этих «незаконных действий» город, не ухудшилось ли здоровье пациентов?
– Есть ли законные основания выбраться из подобных ситуаций?
– Несоответствие сути, содержания и организации государственного финансового контроля реалиям времени связаны именно со слабостью действующей нормативно-правовой базы. Давно назрела необходимость изменить критерии проверок, а это станет возможно, если в основу будет положен важнейший принцип бюджетной реформы: переход от управления затратами к управлению результатами. Подобная методика, ориентированная на конкретные цели, успешно применяется в развитых европейских странах. Но нам для этого требуется соответствующее законодательство.
Мы, еще раз подчеркиваю, стараемся не только привлекать нарушителей к ответственности, но и предвидеть, устранять предпосылки негативных явлений. По итогам проверок Палаты Гордума с учетом наших предложений приняла 5 законов, а правительство Москвы издало 26 постановлений в 2004-м году, а в 2005-м – 38.
– Как контрольный орган способен помочь решению жилищной проблемы в столице?
– Недавно наши сотрудники провели серию проверок, в ходе которых выяснилось: не менее 40 процентов новых квартир строится для тех, кто не живет в столице. Оборотистые граждане из различных регионов приобретают недвижимость в Первопрестольной, чтобы выгодно вложить деньги. В ряде районов столицы немало пустующих квартир. Но ведь жилищная проблема в нашем городе еще далека от решения: более 196 тысяч семей стоят в очереди на жилье. Мы, к слову, проанализировали социальный состав очередников и выяснили, что среди нуждающихся немало людей, которые могли бы при некоторой помощи города купить себе квартиры.
В Москве действуют социальные программы, которые как раз позволяют таким людям приобретать жилье по себестоимости. Скажем, по 700 – 800 долларов за квадратный метр, а не по рыночным расценкам, когда один «квадрат» уже преодолевает отметку в 2 700 долларов. В этой ситуации мы намечаем проанализировать, как работают подобные схемы, насколько реально они «продвигают» очередь. Задача понятна: помочь городу скорее развязать узел жилищных проблем. Причем, нужно сделать это так, чтобы крышу над головой получили действительно самые нуждающиеся в этом.
Виктор Александрович Двуреченских 23 года прослужил в армии. Полковник запаса. Имеет специальности инженера по электронике, юриста, психолога-педагога, финансового менеджера. Кандидат философских наук. Один из организаторов и первый ректор Национального института им. Екатерины Великой. Избирался депутатом Мосгордумы. С 2000 года – председатель Контрольно-счетной палаты Москвы. Профессор Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова.