Тарифы – под общественный контроль
В Общественной палате РФ прошли слушания по совершенствованию тарифного регулирования в ЖКХ. Хотя правильнее бы было обозначить тему по-другому – о возможности введения общественного контроля в сфере коммунальных платежей.
К необходимости подобных слушаний подтолкнули обращения граждан на горячую линию по тарифам ЖКХ (телефон: 8-800-700-8-800), на которую, начиная с 13 февраля, уже поступило более 700 жалоб. Люди недовольны тем, что с начала года их платежи за квартиру выросли больше, чем на 15%. При том, что распоряжением правительства РФ рост тарифов приостановлен до июля.
Осенью 2010 года Общественная палата уже открывала горячую линию по проблемам ЖКХ, которая собрала 18 тысяч обращений. По каждому из них провели общественную проверку, а по итогам анализа звонков в Минрегион направили рекомендации. Но и без горячих линий видно, что рост платежей за услуги ЖКХ является постоянным источником социального и политического напряжения. Учитывая это, федеральные власти предпринимают шаги по сдерживанию роста тарифов. Но эти попытки зачастую не способствует решению проблемы, а только усугубляют их, поскольку ограничения достигаются путем перекрестного субсидирования ресурсоснабжающих организаций – за счет дотирования из бюджетов, сокращения затрат на модернизацию этих предприятий, заработной платы персонала. Это приводит в конечном итоге к снижению качества предоставляемых услуг, к увеличению потерь и к новому витку роста платежей.
Пора бы разобраться в том, насколько эффективным и прозрачным является ценообразование на услуги ЖКХ сейчас и в том, насколько этот процесс будет прозрачным в дальнейшем. Возможно ли долгосрочное установление тарифов, как минимум, на три года, да еще и по простой формуле, понятной и потребителям, и инвесторам? Последнее особенно важно, поскольку сейчас обычному жителю очень сложно разобраться в нагромождении тарифов, нормативов, коэффициентов. А самое главное – реально ли в этой сфере создать и обеспечить общественный контроль на профессиональном, а не на дилетантском уровне.
О чем нам недоговорили
Правительством РФ было принято решение о сдерживании тарифов на первое полугодие 2012 года.
С 1 января не изменились цены на газ. Это существенная составляющая себестоимости тепла. И вполне логично, что с 1 января также не произошло роста тарифа на тепловую энергию. Более того, в некоторых регионах тепло даже подешевело. К примеру, если в конце года закончились инвестиционные программы, стоимость которых включалась в тариф. Правительство РФ также ограничило предельный уровень роста тарифов на водоснабжение и водоотведение.
С 1 июля в среднем по России тарифы вырастут на 6%, за исключением газа (15%). Кроме того, принято решение о двухэтапном повышении – с 1 июля и с 1 сентября. Федеральная служба по тарифам (ФСТ) объясняет это тем, что, кроме инфляции, существуют и другие факторы роста тарифов – инвестиционные программы, программы капитальных ремонтов. Однако заместитель начальника управления регулирования в сфере жилищно-коммунального комплекса ФСТ Лидия Горячева подчеркнула очень важные детали, о которых почему-то нигде не говорится, граждане о них не знают и уверены:тарифы будут повышаться дважды однозначно. Суть в том, что второе повышение – дополнительное, оно допускается только в случае экономической обоснованности. Вторая деталь – второе повышение допускается в пределах 6%. То есть, это может быть и 2%, и 4%. Следовательно, в целом за год возможен рост не на 12%, а в пределах 12%. Согласитесь, это не одно и то же.
На фоне громких заявлений о том, что тарифы на энергоносители не должны увеличиваться больше чем на процент инфляции, странным выглядит чересчур сильное подорожание в 2012 году газа – до 15%. Как известно, газ – самая затратная составляющая в стоимости Гигакалории. Логично предположить, что такое повышение сильно скажется на производителях тепла. Однако, как заявила Лидия Горячева, в среднем по году рост тарифа на газ не превысит 6%. Ведь на 15% он увеличится с 1 июля. Хотя как ни дели 15% на 12 месяцев, среднего повышения по году меньше 7,5% не получается.
Повышение тарифов с июля ФСТ планирует сохранить и в 2013 году по той же схеме, что и в нынешнем году. То есть на первое полугодие оставить тарифы, действующие на 31 декабря 2012 года, а с 1 июля 2013 года их повысить. Для того чтобы узаконить такую систему, требуется внести изменение в несколько кодексов, в том числе и в бюджетный. Но какая разница простым людям, когда им принесут подорожавшую платежку – летом или зимой? Нет никакой разницы, ведь периодичность повышения останется прежней – раз в год, пусть и с разбивкой на два этапа!
ФСТ рассматривала вариант ухода от годового регулирования тарифов на долгосрочный период – три года. Это оптимальный срок, на который организации могут спланировать свое развитие, разработать планы капитального ремонта, инвестиционные программы реконструкции, модернизации. На долгосрочность уже ориентирована и нормативно-правовая база. Но пока решили оставить прежнюю схему.
Директор департамента ЖКХ Минрегиона Ирина Булгакова считает, что для долгосрочного регулирования тарифов пока не хватает понимания того, каким образом будет развиваться топливный рынок, как будет расти инвестиционная составляющая тарифа. Долгосрочный тариф в виде формулы цены вполне бы устроил инвесторов, но не потребителей – население. Людям хочется видеть конкретную цифру, а не то, насколько будет выше тариф в зависимости от цены топлива.
В принципе потребителям долгосрочное планирование тарифов никакой выгоды не сулит. Понятно, что это делается исключительно в интересах предполагаемых инвесторов. Дескать, если им будут понятны правила игры на больший, чем год срок, то деньги в отрасль потекут рекой. Однако, как правило, капиталистов больше интересует не столько гарантия отдачи от вложенных средств, как таковая (ежегодное повышение тарифов и есть гарантия, нам же никто не объявляет о том, что через год они будут заморожены!), сколько величина куша, который они сорвут от инвестиций.
Чем чревата «народная» коммуналка
Оплачивая коммунальные услуги, все мы финансируем инвестиционные программы, которые учитываются в тарифах.
Но владельцем этих инвестиций и получателем прибыли в дальнейшем становится не население, а кто-то другой. Если бы гражданам давали акции коммунальных предприятий, то они бы могли влиять на тарифную политику. Эту мысль уже не раз озвучивал с общественных трибун независимый эксперт Алексей Подчуфаров. Безусловно, в этом есть здравый смысл. У граждан должно быть право на имущество предприятий, прирост которого произошел за счет их вкладов.
Тарифы утверждают РЭКи – Региональные энергетические комиссии. Раньше как было? Сначала увеличивали тариф, а потом под это увеличение предприятия подстраивали свои программы развития. Сейчас ситуация с инвестиционными программами обратная: сначала – представь действия и деньги, потом – получишь возмещение в тарифе.
В Федеральном законе № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» содержатся разъяснения о том, кому должны принадлежать результаты инвестиций в коммунальные предприятия. Органам местного самоуправления дано право – утверждать инвестиционные программы и устанавливать надбавку к тарифу для потребителей. Если инвестиция осуществляется через надбавку к тарифу, то полученный результат обобществляется, то есть, становится муниципальным. Кстати, муниципалитет имеет право привлекать на это деньги населения путем выпуска дополнительных акций или облигаций. Такие механизмы в законодательстве есть. Если же частная организация для инвестиций берет кредит, то в этом случае все, что она произвела, становится ее собственностью, ведь она рисковала. И кредит окупается через тариф.
Такая же схема применяется не только в энергетике, но и в производстве любой другой товарной продукции. Покупая автомобиль, человек оплачивает и затраты инвестора, который вложил средства в его усовершенствование.
Старая песня о перекрестном субсидировании
В последнее время все чаще поднимается вопрос об установлении социальной нормы потребления коммунальных ресурсов.
Возможность устанавливать социальный норматив в определенном размере предусмотрена Федеральным законом № 35-ФЗ от 21 февраля 2003 г. «Об электроэнергетике» и касается коммунальной услуги – электроснабжения. Скажем, 100 кВт семья оплачивает по минимальному тарифу, а все, что свыше – по другой, более высокой цене. Но пока эта возможность имеется только на бумаге.
Официальную позицию Минрегиона по этому поводу озвучила директор департамента ЖКХ Ирина Булгакова. Она признала, что дифференциация тарифа в зависимости от объемов потребления могла бы иметь очень хороший энергосберегающий эффект. С этой точки зрения будет правильно и справедливо, если человек, который контролирует свое потребление и старается снизить его, будет платить меньше. Однако с точки зрения социальной защиты населения этот тариф – не совсем социальный. Не секрет, что малоимущие семьи потребляют достаточно много коммунальных услуг, в частности, электроэнергии. Конечно, меньше, чем те, у кого есть бассейны и виллы. Но значительно больше, чем средний класс. У бедных нет средств на дорогостоящую энергосберегающую бытовую технику, на те же посудомоечные машины, которые позволяют в разы экономить горячую воду. В этих условиях более эффективен применяемый сейчас норматив предельного уровня расходов на ЖКУ – по России 22% от совокупного дохода семьи. Есть смысл его пересмотреть в меньшую сторону. К примеру, в Москве этот норматив составляет всего10%. Но это опять же перекрестное субсидирование, при котором недоборы коммунальных предприятий из-за снижения тарифов для какой-то части населения компенсируются из бюджета.
Запутанные правила игры
Владимир Путин еще до своего избрания президентом высказывал пожелание о том, что правила игры в ЖКХ должны быть доступными и понятными для широкого круга населения…
Шесть лет в стране действовали и пока не утратили силу Правила предоставления коммунальных услуг, утвержденные постановлением правительства РФ № 307 от 23 мая 2006 г. Лет пять понадобилось для того, чтобы более-менее разобраться в том, как выстраиваются взаимоотношения между ресурсоснабжающими и управляющими организациями, между УК и собственником, как рассчитать плату за услугу по счетчику и без него, при наличии общедомового прибора и при отсутствии такового, как сделать перерасчет за некачественную услугу. И это только малая часть аспектов старых Правил. Лишь в последние год-два суды научились принимать решения по искам граждан, связанным с применением этого нормативно-правового акта.
Новые Правила утверждены постановлением правительства РФ № 354 от 6 мая 2011 г. и пока не вступили в силу. Но своей запутанностью, сложностью изложения, нагромождением формул уже вызывают ужас у тех, кому предстоит по ним работать.
Для кого написаны эти правила? Такой вопрос был задан Ирине Булгаковой. Для людей, – заявила она, согласившись с тем, что документ действительно очень сложный. Нормативно-правовые акты федерального уровня, по ее мнению, невозможно написать простым текстом. При этом никто не запрещает на муниципальном уровне издать рекомендации для жителей, изложив новые Правила предоставления коммунальных услуг доступно для жителей.
Но далеко не во всех муниципалитетах найдутся столь квалифицированные «переводчики». Может, лучше прислушаться к пожеланиям избранного российского президента?
* * *
Безусловно, система общественного контроля над тарифообразованием в коммунальной сфере должна быть создана. Совершенствование законодательной базы, направленной на создание гарантий для инвесторов – это, конечно, хороший ориентир. Но, как подчеркнула член экспертного совета комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ Татьяна Варская, ориентиром в тарифной политике должно быть уважение к конечному потребителю услуг, совершенствование законодательства для защиты его прав. При сложившейся многозвенной системе формирования тарифов самостоятельно реализовать собственнику право на контроль над начислением коммунальных платежей практически невозможно.
Вошло в привычку – слезы лить
Об удручающем состоянии основных фондов российского ЖКХ наслышаны все. По официальным данным износ составляет: от 60% – в среднем по стране до 90% – по отдельным муниципальным образованиям. Объявлена и цена вопроса: на восстановление коммунальной инфраструктуры требуется 6 триллионов рублей.
На фоне этих цифр постоянно звучат заявления о том, что нынешние тарифы слишком малы и не покрывают потребностей коммунальных предприятий. Но, как показывает практика последних лет, тарифы растут, а ситуация в коммуналке не улучшается. Более того, износ основных фондов ежегодно увеличивается на 2-3%. Значит, в большинстве коммунальных предприятий ситуация только ухудшается. Стимула шевелиться нет. А зачем, если все дыры закроют жители своими платежами и бюджеты – дотациями и вливаниями? Тепло и вода – это не бижутерия и конфеты, без которых можно обойтись. Это – жизнеобеспечение каждой квартиры и городов в целом.
Очень мало примеров, когда в каком-то городе теплосеть или водоканал поднялись бы с колен, технически перевооружились, улучшили свою экономику. В этом смысле показателен опыт подмосковного города Мытищи, в котором полностью реконструировали систему теплоснабжения. А главное, сделали это без повышения тарифов для населения.
Невозможное возможно
Город Мытищи расположен всего в 19 километрах от Москвы. В нем проживает 190 тысяч жителей. Сюда с удовольствием переселяются столичные очередники. Город интенсивно развивается, застраивается. Возрастает нагрузка на коммунальную инфраструктуру…
Система теплоснабжения Мытищ была построена в 1960-х годах, и срок ее эксплуатации истек в 1980-х. К 2000-му году 75% трубопроводов полностью исчерпали срок службы, а потери тепла на трассе стали достигать 60%. Для их покрытия пришлось увеличить потребление топлива, электричества и воды, росли затраты на ремонт. Тем не менее, при критическом износе инфраструктуры и отсутствии государственного финансирования удалось полностью отремонтировать теплосеть и повысить качество услуг населению без повышения тарифов.
Деградация системы теплоснабжения обернулась ростом тарифов для потребителя, увеличением затрат на финансирование для муниципалитета и снижением рентабельности для предприятия. Вместе с тем, город разрастался, и потребность в теплоснабжении увеличивалась. Фонды изношены, уровень потерь и затрат на ремонт катастрофический, потребление растет. Система теплоснабжения требует реконструкции, но ни у предприятия, ни у муниципалитета нет средств, существующая оплата от населения затраты не покроет, а повышение тарифов вызовет протест.
Что делать?
Масштабная реконструкция требует крупных инвестиций. Проблемный вопрос заключался в их возврате. Единственным способом виделось повышение тарифов. На предприятии не учитывали, что кредит можно возвращать за счет полученной экономии ресурсов: для потребителя тариф остается прежним, а часть, ранее покрывавшая затраты на потери и ремонт, перенаправляется на уплату процентов. Понимание того, что реконструкция окупится за счет экономии, стало решающим доводом в пользу внешних инвестиций.
Приняв решение о займе, Мытищинcкая теплосеть пригласила специалистов для энергоаудита предприятия. Экспертная оценка показала, что основные потери происходят на этапе потребления, распределения и транспортировки тепла. Надо было решить, как реконструировать систему. Критериями выбора проекта стали окупаемость, приоритеты инвесторов и городских властей. В результате всем альтернативам предпочли модернизацию сети трубопроводов и установку индивидуальных тепловых пунктов (ИТП). Переход на трубопроводы с изоляцией из пенополиуретана, оснащенные средствами оперативного дистанционного контроля, позволяет избежать потерь и снизить затраты на ремонт и содержание. А ИТП сокращают энергопотребление с помощью автоматического регулирования подачи тепла в зависимости от погодных условий и благодаря приборам учета потребления ресурсов.
Финансовые расчеты показали, что необходимо заменить 300 км магистральных и распределительных тепловых сетей и установить 900 автоматизированных ИТП. Такой проект имел самую высокую окупаемость, но требовал самых крупных инвестиций – 6 млрд руб. Однако возможность поэтапной реконструкции от района к району с выстраиванием системы теплосетей по принципу независимого закрытого контура отопления для каждого дома позволила привлекать средства постепенно.
Первый кредит составил 14 млн долларов и был получен под гарантии правительства Московской области в рамках программы «Городское теплоснабжение» Международного банка реконструкции и развития (МБРР) в 2003 году. Заемные средства покрыли 55% стоимости первого этапа реконструкции, остальные 45% выделил муниципальный бюджет. Инвестиции позволили модернизировать 54,2 км тепловых сетей и установить 236 ИТП. По условиям кредита в первые пять лет теплосеть выплачивала только проценты, а сам долг возвращала в следующие пятнадцать лет.
Свои обязательства перед банком предприятие выполнило вовремя и полностью. Это открыло путь для дальнейших инвестиций. Второй займ предоставила Международная финансовая корпорация. Кредит составил 300 млн рублей с отсрочкой выплаты основной суммы долга на 3 года. На этот раз из заемных средств финансировалось 85% стоимости работ, муниципальный бюджет оплатил 15%. Этот транш позволил заменить 14 км тепловых сетей и установить 81 ИТП.
Привлечение двух крупных займов позволило реконструировать 75% всех теплотрасс. Суммарная экономия за 2009 и 2010 гг. составила 144,6 млн рублей за счет снижения расхода природного газа в 1,46 раза, электроэнергии в 1,5 раза, потерь тепла при транспортировке в 2 раза. Значительно сократились ремонтные расходы. В денежном выражении 54,2 км новых тепловых сетей позволяют ежегодно экономить 46 млн. руб., 236 индивидуальных тепловых пунктов – 10 млн руб.
На нужды развивающихся микрорайонов направили высвобожденные тепловые мощности. Даже не потребовалось строительство новых котельных. Шестнадцать котельных модернизировали, неэффективные вывели из эксплуатации или перевели в пиковый резерв, котельные в черте города закольцевали. В итоге повысилась надежность теплоснабжения, и снизилось потребление ресурсов в летний период.
Часто инвестиции (займы) в ЖКХ используются для «затыкания дыр» – замену труб на аналогичные, неэффективные, ремонт устаревшего оборудования. КПД от таких вливаний, как правило, никакого. Мытищинская теплосеть поставила перед собой беспрецедентную задачу – выйти на мировой уровень по показателям энергоэффективности. Это станет возможно после завершения реконструкции системы теплоснабжения. На это потребуется еще 1,8 млрд рублей. При ежегодных вложениях в 180 млн руб. работы займут 10 лет.
Собственно, о чем говорит опыт Мытищ? О том, что инфраструктуру российского ЖКХ привести в порядок можно. И для этого вовсе необязательно накручивать населению тарифы. Было бы желание…
Учимся «читать» цифры
Однако в последнее время все чаще приходится слышать заявления о том, что, дескать, толку от этих Стандартов никакого. Людям сложно разобраться в экономических показателях коммунальных предприятий, все равно ничего не поймут! А надо ли разбираться во всех тонкостях хозяйственной деятельности ресурсоснабжающей организации?
На слушаниях в Общественной палате РФ председатель комиссии по местному самоуправлению, жилищной и коммунальной политике Светлана Разворотнева назвала вопиющим тот факт, что часто в нескольких соседних городах одного региона тарифы на одну и ту же коммунальную услугу различаются в разы. Как правило, жителю Балашихи невдомек поинтересоваться, дороже ли обходится ему тепловая энергия, чем в Одинцове? А зря! Анализ тарифов в своем регионе мог бы о многом рассказать потребителям. Посмотрим, может ли дать повод для размышления сравнение тарифов на тепловую энергию в нескольких городах Подмосковья.
| 2010 г | 2011 г | % роста | |
| (руб./Гкал) | (руб./Гкал) | ||
| г. Лобня (УМП «Лобненская Теплосеть») | 889,50 | 1005,30 | 13,02% |
| г. Люберцы (ОАО «Люберецкая теплосеть») | 1165,80 | 1478,80 | 26,85% |
| г. Щелково (МП ЩР «Щелковская теплосеть») | 1924,50 | 2131,20 | 10,74 |
| г. Железнодорожный (МУП «Теплосеть») | 2634,00 | 3112,70 | 18,17% |
Как видно из таблицы, самый низкий тариф на тепловую энергию в Лобне, самый высокий – в Железнодорожном. Разница – более чем в 3 раза. Наверное, жителям города Железнодорожный стоит поинтересоваться, почему за Гигакалорию они платят втрое дороже, чем жители Лобни. Процент роста тарифа тоже отличается. В Люберцах он самый высокий – 26,85 %. Разве не должен у горожан возникнуть вопрос: чем оправдано такое повышение? Может быть, предприятие развернуло инвестиционную программу, и муниципалитет реализовал свое право на установление надбавки к тарифу? Отметим, что инвестиционные программы не должны быть тайной для жителей. Они должны знать, на что идут их деньги, какую выгоду они с этого будут иметь, насколько надежнее станет система теплоснабжения города?
Ответы на эти вопросы также можно найти в цифрах. Надо проанализировать производственные показатели за последние несколько лет – до начала инвестиционной программы, в ходе ее реализации и после окончания. Сделаем это на примере производственных показателей теплосети города Мытищи. Инвестиционная программа там реализуется в три этапа, сейчас предприятие приступило к завершающей стадии. В последней графе даны прогнозные показатели, которых планируется достичь после окончания реконструкции.
* * *
Сейчас ставится вопрос о создании системы общественного контроля над тарифами, их обоснованностью. Надо понимать, что речь не идет об организации какой-то экспертной структуры, которая будет следить за ценообразованием в ЖКХ по всей стране. Это нереально. Общественный контроль может быть по-настоящему эффективным только в том случае, если он будет осуществляться в каждом городе, поселке, где есть коммунальные предприятия, непосредственно жителями – основными потребителями и плательщиками за услуги ЖКУ.