РЕШЕНИЕ СУДЕБНОЙ КОЛЛЕГИИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА №3-278/2001 от 2001-06-20

О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ ПОСТАНОВЛЕНИЯ МОСГОРДУМЫ ОТ 31.01.2001 N 12 «О ПОЛОЖЕНИИ О ПОРЯДКЕ УЛУЧШЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ ГРАЖДАН В ГОРОДЕ МОСКВЕСУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 июня 2001 года
Дело N 3-278/2001
(Извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-278/2001 по
заявлению Прокурора города Москвы о признании противоречащими федеральному
законодательству положений пункта 5 постановления Московской городской Думы
от 31.01.2001 N 12 «О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан
в городе Москве» и пунктов 4, 8, 11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58 Положения о
порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве,
установила:
Прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением о признании противоречащими
федеральному законодательству положений пункта 5 постановления Московской
городской Думы от 31.01.2001 N 12 «О Положении о порядке улучшения жилищных
условий граждан в городе Москве» и пунктов 4, 8, 11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58
Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве,
ссылаясь на то, что этими нормами незаконно ограничиваются права граждан.
Прокурор Гнусенко О.Г. в судебном заседании требования поддержала.
Представитель Московской городской Думы Минченкова О.Б. в судебном заседании
требования прокурора не признала, пояснила, что пункт 5 постановления вступил
в силу, в связи с чем отмена указанного пункта повлечет нарушение прав лиц, с
которыми оформлены отношения на основании утвержденного Положения.
Нормы пунктов 4, 8, 11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58 Положения федеральному
законодательству не противоречат, поскольку в соответствии с Конституцией
вопросы жилищного законодательства отнесены к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем субъект РФ вправе
издавать акты по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством.
Собственником жилых помещений является субъект РФ, в связи с чем, реализуя
свои права собственников, он вправе установить правила предоставления жилья.
Представитель Мэра Москвы Зайцева А.В. в суд явилась, требования не
признала.
Выслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, выслушав заключение
прокурора, полагавшего заявление удовлетворить в полном объеме, судебная
коллегия приходит к выводу, что заявление подлежит удовлетворению частично.
В силу ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии со ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный акт
государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях,
предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или
иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом
интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом
недействительными.
Пунктом 5 постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 г. N 12
«О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве»
установлено, что постановление вступает в силу со дня его опубликования.
Указанный пункт постановления противоречит статье 8 Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации», согласно которой законы и иные нормативные акты субъекта
Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина
вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального
опубликования.
Постановление Московской городской Думы от 31.01.2001 N 12, утвердившее
Положение о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве,
устанавливает порядок улучшения жилищных условий граждан, т.е. содержит
нормы, затрагивающие права граждан.
Таким образом, установленный п. 5 постановления срок вступления в силу
нормативного акта противоречит статье 8 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и как
противоречащий закону должен быть признан недействительным и не подлежащим
применению.
Пунктом 4 Положения установлено, что в зависимости от дохода, приходящегося
на каждого члена семьи в течение года, включая детей, нетрудоспособных членов
семьи и иждивенцев, жилые помещения предоставляются гражданам по договору:
— социального найма, если доход ниже уровня, установленного постановлением
Московской городской Думы;
— коммерческого найма, если доход равен или превышает уровень, установленный
постановлением Московской городской Думы.
Судебная коллегия не может согласиться с доводами представителя Московской
городской Думы о наличии у субъекта Российской Федерации права самостоятельно
установить условия предоставления жилых помещений для всех категорий лиц.
Так, согласно ст. 4 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации» от 24.11.95 N 181-ФЗ к ведению федеральных органов
государственной власти в области социальной защиты инвалидов относятся:
1) определение государственной политики в отношении инвалидов;
2) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и
условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной
защиты); контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о
социальной защите инвалидов;
14) установление льгот инвалидам или отдельным категориям инвалидов на
территориях субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов
Российской Федерации.
——————————————————————
примечание.
Нумерация пунктов дана в соответствии с официальным текстом документа.
——————————————————————
Из п. 4 оспариваемого Положения следует, что указанная норма ставит
возможность получения жилья по договору социального или коммерческого найма в
зависимость от дохода членов семьи инвалидов.
Однако частью 1 ст. 17 Закона «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации» установлено, что инвалиды и семьи, имеющие детей — инвалидов,
нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и
обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных
законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов
Российской Федерации.
Частью 3 установлено, что инвалиды имеют право на дополнительную жилую
площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний,
утверждаемым Правительством Российской Федерации. Указанное право учитывается
при постановке на учет для улучшения жилищных условий и предоставлении жилого
помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда.
Дополнительная жилая площадь, занимаемая инвалидом (независимо от того, в
виде отдельной комнаты или нет), не считается излишней и подлежит оплате в
одинарном размере с учетом предоставляемых льгот.
Частью 4 статьи 11 Федерального закона «О ветеранах» от 12.01.95 N 5-ФЗ
установлено, что законы и иные нормативные правовые акты Российской
Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, ограничивающие права и льготы ветеранов, предусмотренные настоящим
Федеральным законом, являются недействительными.
Статьей 14 Закона «О ветеранах» установлены права и льготы инвалидам Великой
Отечественной войны и инвалидам боевых действий на территории других
государств, в том числе: первоочередное (внеочередное для инвалидов войны I
группы) бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственного и
муниципального жилищных фондов нуждающимся в улучшении жилищных условий и
внеочередной ремонт занимаемых ими жилых помещений; дополнительные основания
признания инвалидов войны нуждающимися в улучшении жилищных условий
устанавливаются органами местного самоуправления.
Таким образом, ветераны имеют право на первоочередное или внеочередное
получение бесплатного жилья, приведенные нормы также не ставят в зависимость
право на получение жилого помещения от размера дохода ветерана.
Из приведенных положений следует, что законодатель имел в виду предоставление
некоторым категориям социально незащищенных граждан жилых помещений на основе
договора социального найма в соответствии с ч. 1 ст. 672 ГК РФ.
Пункт 4 Положения не допускает исключений из правила о предоставлении по
договору социального или коммерческого найма жилья в зависимости от дохода
семьи, в том числе и для приведенных выше категорий граждан.
В связи с изложенным судебная коллегия приходит к выводу, что нормы ст. 4
Положения от 31.01.2001 противоречат действующему законодательству и нарушают
права граждан.
——————————————————————
примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: нормы п. 4
Положения, а не ст. 4 Положения.
——————————————————————
Частью 1 пункта 8 Положения установлено, что по договору безвозмездного
пользования жилым помещением собственник специализированного жилищного фонда
или уполномоченный им орган передает гражданину в пользование жилое помещение
в виде отдельной квартиры в пределах нормы предоставления жилого помещения на
срок, определенный договором безвозмездного пользования.
Прокурор, обосновывая свои требования, пояснил, что статьей 5 Жилищного
кодекса РСФСР, а также статьей 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной
политики» не предусматривается такого вида жилищного фонда, как
«специализированный жилищный фонд», следовательно, установление этого вида
жилищного фонда противоречит федеральному законодательству.
Статья 5 ЖК РСФСР не предусматривает среди перечисленных видов жилищного
фонда такого вида, как «специализированный жилищный фонд».
Однако Жилищный кодекс был принят постановлением Верховного Совета РСФСР от
24.06.83, после которого были введены в действие иные федеральные законы,
регламентирующие жилищные правоотношения в Российской Федерации, в том числе
Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики».
Частью 3 ст. 1 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от
24.12.92 N 4218 определено, что жилищный фонд — совокупность всех жилых
помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома,
специализированные дома (общежития, гостиницы — приюты, дома маневренного
фонда, жилые помещения для временного поселения вынужденных переселенцев и
лиц, признанных беженцами, специальные дома для одиноких престарелых, дома —
интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые
помещения, иные помещения в других строениях, пригодные для проживания» (в
ред. Федеральных законов от 12.01.96 N 9-ФЗ, от 21.04.97 N 68-ФЗ, от 10.02.99
N 29-ФЗ).
——————————————————————
примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: N 4218-1, а не N
4218.
——————————————————————
Названной правовой нормой не дается исчерпывающего перечня видов жилищных
фондов.
Кроме того, федеральный законодатель не установил запрета субъекту Российской
Федерации создавать иные виды жилищного фонда, не предусмотренные федеральным
законом.
Статьей 12 названного Закона устанавливается: «Жилищный фонд социального
использования — совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома,
квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора найма и
предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в
коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них.
Жилищный фонд социального использования формируется с обеспечением гласности
из государственного, муниципального, общественного жилищных фондов местной
администрацией, государственными и муниципальными предприятиями,
учреждениями, общественными объединениями.
Приватизация жилых помещений жилищного фонда социального использования
проводится в соответствии с законодательством. Не подлежат приватизации жилые
помещения в специализированных домах и иные жилые помещения, предусмотренные
законодательством».
В соответствии со ст. 5 Закона города Москвы «Основы жилищной политики в
городе Москве» установлено, что жилищный фонд города Москвы (государственный
жилищный фонд города Москвы) состоит из фондов социального использования,
коммерческого использования, а также специализированного использования,
который состоит из жилых помещений, предоставляемых отдельным категориям
граждан (подп. «в» п. 4 ст. 5 Закона города Москвы).
Кроме того, п. 6 ст. 8 Федерального закона от 21.12.96 N 159-ФЗ «О
дополнительных гарантиях по социальной защите детей — сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей» предусмотрено, что для обеспечения жилой
площадью детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут
создаваться специальные жилищные фонды за счет средств соответствующих
бюджетов и других не запрещенных законом источников.
Т.е. в указанной форме федеральный законодатель сам предусмотрел иной вид
жилищного фонда — специальный жилищный фонд, не предусмотренный ст. 5 ЖК
РСФСР.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что указание в части
первой ст. 8 Положения на «специализированный жилищный фонд» не противоречит
федеральному законодательству и не нарушает чьих-либо прав и охраняемых
законом интересов.
——————————————————————
примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: части первой п. 8,
а не части первой ст. 8.
——————————————————————
Ч. 3 ст. 8 Положения устанавливает, что в случае изменения обстоятельств,
имевших место при заключении договора безвозмездного пользования (состава
семьи, уровня дохода, иных существенных изменений), а также истечения срока
договора жилищные органы административного округа рассматривают в
установленном порядке вопрос о заключении на новый срок договора
безвозмездного пользования, о внесении изменений в договор или о расторжении
договора безвозмездного пользования и заключении договора социального либо
коммерческого найма жилого помещения.
——————————————————————
примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: ч. 3 п. 8, а не ч.
3 ст. 8.
——————————————————————
Нормы ч. 3 ст. 8 Положения относятся к лицам, перечисленным ч. 2 этой же
статьи, а именно к лицам, имеющим право на предоставление жилого помещения по
договору безвозмездного пользования: дети — сироты; дети, оставшиеся без
попечения родителей; лица из числа детей — сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей; а также одинокие престарелые граждане и иные категории
граждан, нуждающихся в социальной защите.
Пунктом 1 ст. 672 ГК РФ устанавливается, что в государственном и
муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения
предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения.
Частью 2 п. 1 ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите
детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.96 N
159-ФЗ установлено, что дети — сироты и дети, оставшиеся без попечения
родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие
закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном
учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях
всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах
Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений,
исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами
исполнительной власти по месту жительства в течение трех месяцев равноценной
ранее занимаемому ими (или их родителями) жилому помещению жилой площадью не
ниже установленных социальных норм.
Из смысла приведенных норм следует: дети — сироты; дети, оставшиеся без
попечения родителей; лица из числа детей — сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, имеют право на внеочередное обеспечение жильем, являются
социально незащищенной категорией граждан и имеют право на внеочередное
получение жилья в домах социального использования, с ними заключаются
договоры социального найма. Законодатель возложил обязанность обеспечить
названных граждан социальным жильем. В связи с чем заключение с ними договора
коммерческого найма нарушает права, установленные федеральным законом.
Нельзя согласиться с доводами Московской городской Думы о том, что ч. 3 ст. 8
Положения не нарушаются права лиц из числа сирот, так как право выбора вида
заключаемого договора принадлежит гражданину, а на жилищные органы
возлагается обязанность рассмотреть вопрос.
Исходя из содержания п. 3 статьи 8, усматривается, что приведенная норма не
содержит указания на то, что право выбора вида заключаемого договора
принадлежит гражданам.
В связи с изложенным судебная коллегия приходит к выводу: ч. 3 ст. 8 подлежит
признанию противоречащей федеральному законодательству.
Ч. 3 ст. 11 Положения установлено, что граждане, проживающие в одном жилом
помещении, объединенные признаками родства или свойства, но имеющие свои
источники дохода, отдельный бюджет и ведущие раздельное хозяйство, считаются
разными семьями.
——————————————————————
примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: ч. 3 п. 11, а не
ч. 3 ст. 11.
——————————————————————
Мотивируя свои требования, Прокурор г. Москвы указал, что указанное положение
противоречит ст. 2 и 3 Семейного кодекса РСФСР, регулирующим семейные
отношения, поскольку регулирование семейных отношений является исключительной
компетенцией Российской Федерации.
С указанным доводом Прокурора согласиться нельзя.
Так, ст. 2 Семейного кодекса Российской Федерации определяет, что семейное
законодательство устанавливает условия и порядок вступления в брак,
прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные
неимущественные и имущественные отношения между членами семьи: супругами,
родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), а в случаях и в
пределах, предусмотренных семейным законодательством, между другими
родственниками и иными лицами, а также определяет формы и порядок устройства
в семью детей, оставшихся без попечения родителей.
Данная правовая норма не содержит понятия семьи, Семейный кодекс урегулировал
только вопросы регистрации брака, расторжения брака, установления усыновления
детей, имущественных прав и обязанностей членов семьи.
Помимо Семейного кодекса РФ, семейные отношения регулируются и иными
нормативными актами.
Ст. 53 ЖК РСФСР устанавливает, что члены семьи нанимателя, проживающие
совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все
обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения. К членам семьи
нанимателя относятся супруг нанимателя, их дети и родители. Другие
родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные
лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они проживают
совместно с нанимателем и ведут с ним общее хозяйство.
Если граждане, указанные в части второй настоящей статьи, перестали быть
членами семьи нанимателя, но продолжают проживать в занимаемом жилом
помещении, они имеют такие же права и обязанности, как наниматель и члены его
семьи.
Из приведенной нормы можно сделать вывод, что жилищным законодательством
допускается, что не все лица, проживающие в жилом помещении, являются членами
одной семьи.
Московский законодатель установил в п. 3 ст. 11 Положения понятие разных
семей для использования для нужд конкретного нормативного акта, а не в целях
регулирования семейных отношений.
Кроме того, прокурором не представлено доказательство того, что оспариваемая
норма нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица.
Пунктом 33.1 установлено, что вне очереди обеспечиваются жилыми помещениями
дети — сироты или дети, оставшиеся без попечения родителей, проживающие в
интернатах, у родственников, опекунов или попечителей, где они находятся на
воспитании, если им не может быть возвращено жилое помещение, откуда они
выбыли в детское учреждение, к родственникам, опекунам или попечителям.
Перечень лиц, обеспечивающихся жилыми помещениями вне очереди,
предусмотренный п. 33.1, является исчерпывающим.
Указанный пункт противоречит пункту 2 части 1 статьи 37 Жилищного кодекса
РСФСР и ч. 2 п. 1 ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной
защите детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в
соответствии с которыми дети — сироты и дети, оставшиеся без попечения
родителей, а также граждане из числа детей — сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, вне очереди обеспечиваются не только в случаях,
перечисленных в пункте 33.1 Положения, но и по окончании службы в Вооруженных
Силах Российской Федерации либо по возвращении из учреждений, исполняющих
наказание в виде лишения свободы.
Поскольку федеральное законодательство предусматривает право на внеочередное
получение жилья более широкому кругу лиц из числа детей — сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, по сравнению с оспариваемой нормой, то
такое ограничение нарушает права граждан и противоречит закону.
Часть 1 пункта 47 Положения устанавливает, что право на первоочередное
улучшение жилищных условий имеют граждане, проживающие в городе Москве в
общей сложности не менее 10 лет, за исключением несовершеннолетних детей.
Гражданин может воспользоваться таким правом один раз.
Указанная норма в части, предусматривающей, что гражданин воспользоваться
правом на первоочередное улучшение жилищных условий может только один раз,
противоречит ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой установлены
категории нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, которым жилые
помещения предоставляются в первую очередь. Никаких ограничений, связанных с
реализацией права гражданина на первоочередное получение жилого помещения, в
случае нуждаемости законом не установлено.
Установление данного ограничения нарушает права указанных категорий граждан
на получение жилого помещения в случае нуждаемости при изменении их
социального статуса и оснований в нуждаемости (получение жилого помещения
инвалидами 1-й и 2-й групп (п. 5 ст. 36 ЖК РСФСР), право на первоочередное
получение жилого помещения многодетной семьей (п. 8 ст. 36 ЖК РСФСР).
Дефис 1 пункта 56 Положения предусматривает замену жилых помещений во
внеочередном порядке гражданам, занимающим жилые помещения, признанные
установленном порядке аварийными или грозящими обвалом.
Статьей 93 ЖК РСФСР предусмотрено, что если дом (жилое помещение) грозит
обвалом, гражданам, выселяемым из этого дома (жилого помещения), другое
благоустроенное жилое помещение предоставляется по решению исполнительного
комитета местного Совета народных депутатов за счет жилищного фонда местного
Совета народных депутатов либо соответствующего предприятия, учреждения,
организации.
Федеральным законодательством не установлена очередность предоставления жилой
площади в связи с отсутствием нормы в федеральном законодательстве, субъект
Федерации был вправе самостоятельно урегулировать вопрос очередности
предоставления жилых помещений названным категориям граждан.
В соответствии со ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный правовой акт
государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях,
предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или
иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом
интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом
недействительными.
Указанная норма не нарушает прав и охраняемых законом интересов граждан,
поскольку предусматривает возможность внеочередного получения жилья в случае
признания их жилых помещений аварийными или грозящими обвалом.
Пункты 13, 15, часть 1 пункта 47 и часть 1 пункта 58 Положения установили,
что граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, если они
проживают в городе Москве в общей сложности не менее 10 лет.
Обосновывая свои требования, прокурор указал на то, что статья 29 РСФСР не
предусматривает постоянного проживания в течение определенного срока в данной
местности в качестве дополнительного основания для признания граждан
нуждающимися в улучшении жилищных условий, установление порядка учета
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, относится к компетенции
Российской Федерации. Пункты 13, 15, часть 1 пункта 47 и часть 1 пункта 58
Положения нарушают права граждан на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства.
——————————————————————
примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: статья 29 ЖК
РСФСР, а не статья 29 РСФСР.
——————————————————————
Действующий Жилищный кодекс был утвержден ВС РСФСР 24 июня 1983 г., т.е. до
принятия Конституции Российской Федерации, подпунктом «к» п. 1 ст. 72 которой
установлено, что жилищное законодательство находится в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с п. 2 раздела II Конституции Российской Федерации законы и
другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до
вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации.
В соответствии со ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»
от 24.12.92 N 4218-1 (в ред. от 08.07.99) порядок и условия предоставления
жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении
жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления РФ,
субъектов РФ в соответствии с существующей очередью, а также с учетом льгот.
Таким образом, действующим федеральным законодательством установление правил
учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отнесено к
компетенции исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. В связи с чем нельзя согласиться с доводами Прокурора о
том, что в силу п. 5 ст. 12 ЖК РСФСР установление порядка учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений и
пользования ими относятся к исключительной компетенции Российской Федерации.
Законом РФ от 24.12.92 N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» в
статье 7 установлены следующие виды жилищного фонда:
Частный жилищный фонд:
1) фонд, находящийся в собственности граждан: индивидуальные жилые дома,
приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома, квартиры в
домах жилищных и жилищно — строительных кооперативов с полностью выплаченным
паевым взносом, в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир,
квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях,
предусмотренных законодательством;
2) фонд, находящийся в собственности юридических лиц (созданных в качестве
частных собственников), построенный или приобретенный за счет их средств, в
том числе за счет средств жилищных, жилищно — строительных кооперативов с не
полностью выплаченным паевым взносом.
Государственный жилищный фонд:
1) ведомственный фонд, состоящий в государственной собственности Российской
Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных
предприятий или оперативном управлении государственных учреждений,
относящихся к федеральной государственной собственности;
2) фонд, находящийся в собственности субъектов Российской Федерации, а также
ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении
государственных предприятий или оперативном управлении государственных
учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности.
Муниципальный жилищный фонд:
— фонд, находящийся в собственности района, города, входящих в них
административно — территориальных образований, в том числе в городах Москве и
Санкт — Петербурге, а также ведомственный фонд, находящийся в полном
хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении
муниципальных учреждений.
Общественный жилищный фонд:
— фонд, состоящий в собственности общественных объединений.
Таким образом, город Москва как субъект Российской Федерации является
собственником государственного жилищного фонда.
Как указывалось выше, ЖК РСФСР был принят ранее Конституции Российской
Федерации и иных нормативных актов, регулирующих жилищные правоотношения, в
том числе и Гражданского кодекса Российской Федерации.
Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации имеют приоритет перед нормами
ЖК РСФСР, которые применяются только в части, не противоречащей ГК РФ.
В силу ч. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения,
пользования и распоряжения своим имуществом.
Следовательно, при решении вопросов, связанных с распоряжением своим
имуществом, субъект Российской Федерации был вправе распорядиться правом
собственника по вопросу предоставления своего имущества в пользование.
Ограничение права собственника возможно только по основаниям, предусмотренным
федеральным законом. Федеральный законодатель не установил запрета на
установление собственником жилищного фонда в правилах учета для получения
жилых помещений срока постоянного проживания.
Ст. 29 ЖК РСФСР устанавливает, что нуждающимися в улучшении жилищных условий
признаются граждане:
1) имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня,
устанавливаемого Советом Министров автономной республики, исполнительным
комитетом краевого, областного, Московского и Ленинградского городских
Советов народных депутатов;
2) проживающие в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным
санитарным и техническим требованиям;
3) проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи
имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических
заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире
невозможно;
4) проживающие в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при
отсутствии родственных отношений;
5) проживающие в общежитиях, за исключением сезонных и временных работников,
лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся
в связи с обучением;
6) проживающие длительное время на условиях поднайма в домах государственного
и общественного жилищного фонда, либо найма в домах жилищно — строительных
кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве личной
собственности, не имеющие другой жилой площади.
Таким образом, ст. 29 ЖК РСФСР действительно не предусматривает в качестве
основания для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий
срока постоянного проживания в населенном пункте.
Однако ст. 28 того же Кодекса устанавливает, что граждане, нуждающиеся в
улучшении жилищных условий, имеют право на получение в пользование жилого
помещения в домах государственного или общественного жилищного фонда в
порядке, предусмотренном законодательством Союза ССР, настоящим Кодексом и
другим законодательством РСФСР. Жилые помещения предоставляются указанным
гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте (если иное не
установлено законодательством Союза ССР и РСФСР), как правило, в виде
отдельной квартиры на семью.
Таким образом, приведенная выше норма установила, что жилые помещения
предоставляются гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте.
Критерий длительности постоянного проживания в населенном пункте в
федеральном законе не установлен.
Примерный порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий в
Российской Федерации, определяется постановлением Совета Министров РСФСР N
335 от 31.07.84 «О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных
условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР» (с изменениями от
02.08.89, 18.01.92, 23.07.93, 28.02.96), которым утверждены Примерные правила
учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления
жилых помещений в РСФСР, на основании которых органы власти областей,
республик, городов Москвы и Ленинграда обязаны разработать Правила учета
применительно к местным условиям.
Пунктом 2 указанных Правил предусматривается, что на учет для получения жилых
помещений принимаются граждане, постоянно проживающие в данном населенном
пункте (если иное не установлено законодательством Союза ССР и РСФСР) и
нуждающиеся в улучшении жилищных условий, п. 8 — что обязательным условием
для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления им жилых помещений является постоянное проживание с
регистрацией по месту жительства в данном населенном пункте (если иное не
предусмотрено законодательством Союза ССР и РСФСР).
Следовательно, действующим федеральным законодательством предусматривается,
что при решении вопроса о постановке на учет для получения жилых помещений
принимается во внимание факт проживания в населенном пункте, а определение
срока проживания для принятия на учет отнесено к компетенции исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нельзя согласиться и с доводом Прокурора о том, что установление
десятилетнего срока проживания для решения вопроса о постановке на учет
ограничивает право граждан на свободу передвижения, выбора места жительства и
пребывания. Оспариваемые Прокурором правовые нормы не содержат никаких
ограничений на свободу передвижения граждан на территории Российской
Федерации. Положение о порядке улучшения жилищных условий устанавливает лишь
нормы улучшения жилищных условий с помощью города.
Поскольку нормативный правовой акт может быть признан не порождающим правовых
последствий только в случае его противоречия федеральному законодательству,
судебная коллегия пришла к выводу, что содержание норм пунктов 13, 15, части
1 пункта 47 и части 1 пункта 58 Положения федеральному законодательству не
противоречит, то в удовлетворении требования прокурора должно быть отказано.
В соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 25 мая 2000 г. N 19 «О внесении изменений и дополнений в
некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации», в
случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного
правового акта (не являющегося законом субъекта Российской Федерации) суд
признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со
дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в
силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня вступления в
силу (введения в действие) закона.
Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта
или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой
информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем
следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона Российской
Федерации «О средствах массовой информации»).
В связи с изложенным судебная коллегия приходит к выводу, что п. 5
постановления Московской городской Думы от 31.01.2001 N 12 «О Положении о
порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве», п. 4, часть
третья п. 8 в части заключения договора коммерческого найма, п. 33.1, часть 1
п. 47 в части возможности воспользоваться правом на первоочередное улучшение
жилищных условий один раз Положения о порядке улучшения жилищных условий
граждан в городе Москве подлежат признанию противоречащими федеральному
закону и не порождающими правовых последствий со дня его издания. В
удовлетворении остальной части требования должно быть отказано.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР, судебная
коллегия
решила:
Заявление Прокурора города Москвы о признании противоречащими федеральному
законодательству положений пункта 5 постановления Московской городской Думы
от 31.01.2001 N 12 «О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан
в городе Москве» и пунктов 4, 8, 11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58 Положения о
порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве» удовлетворить
частично.
Признать п. 5 постановления Московской городской Думы от 31.01.2001 N 12 «О
Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве», п.
4, часть третью п. 8 в части заключения договора коммерческого найма, п.
33.1, часть 1 п. 47 в части возможности воспользоваться правом на
первоочередное улучшение жилищных условий один раз Положения о порядке
улучшения жилищных условий граждан в городе Москве — противоречащими
федеральному законодательству и не порождающими правовых последствий со дня
его издания.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Решение должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором
был опубликован данный нормативный правовой акт.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение
10 дней.