РЕШЕНИЕ СУДЕБНОЙ КОЛЛЕГИИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА №3-267/2003 от 2003-08-12

О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМ ПРИМЕНЕНИЮ ПУНКТА 7 СТАТЬИ 5 ЗАКОНА ГОРОДА МОСКВЫ ОТ 23.01.2002 N 2 «О ПРИОРИТЕТАХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ В ПОЛЬЗОВАНИЕ ИЛИ ПРИОБРЕТЕНИЯ В СОБСТВЕННОСТЬ С ПОМОЩЬЮ ГОРОДА ЖИЛЫХСУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 12 августа 2003 года
Дело N 3-267/2003
(Извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-267/2003 по
заявлению Генеральной Прокуратуры Российской Федерации о признании п. 7 ст. 5
Закона города Москвы от 23.01.2002 N 2 «О приоритетах предоставления в
пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений
в 2002-2003 годах» противоречащим федеральному законодательству, недействующим
и не подлежащим применению,
установила:
23 января 2002 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы N 2
«О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с
помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах» (в ред. Закона города Москвы
от 27.11.2002 N 67).
Генеральная Прокуратура Российской Федерации обратилась в суд с заявлением о
признании п. 7 ст. 5 Закона города Москвы от 23.01.2002 N 2 «О приоритетах
предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью
города жилых помещений в 2002-2003 годах» противоречащим федеральному
законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня принятия,
указывая на то, что положения этого пункта противоречат действующему
федеральному законодательству и нарушают права граждан.
Представители Московской городской Думы и Мэрии Москвы возражали против
удовлетворения заявления.
Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, с учетом
заключения прокурора, полагавшего, что заявление Генерального прокурора
подлежит удовлетворению, судебная коллегия находит, что заявление подлежит
удовлетворению в полном объеме.
В силу ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный акт государственного
органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных
законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым
актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина
или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Как указано в преамбуле оспариваемого закона, закон устанавливает приоритеты
предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью
города жилых помещений в 2002-2003 годах.
Согласно п. 7 ст. 5 Закона города Москвы от 23 января 2002 года N 2 «О
приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с
помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах» (в ред. Закона города
Москвы от 27.11.2002 N 67) улучшение жилищных условий граждан, жилые
помещения которым предоставляются за счет средств, выделяемых из федерального
бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации,
осуществляется при наличии соответствующего финансирования.
Прокурор считает, что данное положение закона ограничивает права льготных
категорий граждан, в т.ч. реабилитированных граждан, т.к. ставит возможность
реализации прав граждан на льготное получение жилья в зависимость от наличия
финансирования из федерального бюджета, что противоречит федеральному
закону.
Согласно ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской федерации издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.
Ссылки представителя Мосгордумы на то, что оспариваемый акт не регулирует
предоставление жилых помещений реабилитированным гражданам, являются
необоснованными.
Так, согласно п. 10 ст. 2 оспариваемого закона жилые помещения, находящиеся в
собственности города Москвы, предоставляются гражданам в соответствии с
существующей очередностью на улучшение жилищных условий, а также с учетом
льгот по предоставлению жилых помещений, в т.ч. иным гражданам, состоящим на
учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в соответствии с действующим
законодательством Российской Федерации.
Реабилитированные лица в приведенной статье не выделены в отдельную
категорию. Между тем на них также распространяется действие приведенной нормы
закона города в полной мере, поскольку реабилитированные лица относятся в
соответствии с законодательством Российской Федерации, на которое в пункте 10
статьи 2 закона города содержится ссылка, к льготной категории граждан,
которым жилье предоставляется в первоочередном порядке (статьи 13, 16 Закона
Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18
октября 1991 года N 1761-1).
Кроме того, согласно пункту 4 статьи 2 закона города жилые помещения,
находящиеся в собственности города, предоставляются нуждающимся в улучшении
жилищных условий, включенным в программу обеспечения жилыми помещениями в
2001 году на основании постановления Московской городской Думы «О приоритетах
предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города
жилых помещений» от 1 декабря 1999 года N 129, которым жилые помещения не были
предоставлены. Подпунктом 2.5 пункта 2 названного постановления к кругу
указанных лиц также отнесены и реабилитированные граждане.
——————————————————————
примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: статьи 13, 16
Закона Российской Федерации от 18.10.1991 N 1761-1, а не Федерального
закона.
——————————————————————
Согласно ст. 13, 16 Федерального закона от 18 октября 1991 года N 1761-1 «О
реабилитации жертв политических репрессий» реабилитированные лица и члены их
семей, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на
первоочередное получение жилья, а проживающие в сельской местности — на
получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными
материалами для строительства жилья (в ред. Закона РФ от 03.09.1993 N
5698-1).
В силу ст. 17 указанного Закона порядок выплаты денежных компенсаций, их
перерасчета, предоставления льгот, возврата конфискованного имущества или
возмещения его стоимости, порядок восстановления других прав
реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических
репрессий, устанавливается специальными положениями, утверждаемыми
Правительством Российской Федерации.
Следовательно, субъекты Российской Федерации не могут принимать нормативные
правовые акты, устанавливающие иной, чем предусмотрен Правительством
Российской Федерации, порядок предоставления прав реабилитированным лицам и
лицам, пострадавшим от политических репрессий, ограничивающий возможность
реализации этих прав.
Согласно п. 14 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным
лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994
г. N 419, расходы, связанные с предоставлением льгот реабилитированным лицам и
лицам, признанным пострадавшими, предусмотренные настоящим Положением,
производятся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и
местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из
федерального бюджета.
Аналогичные положения содержатся в п. 1 Правил предоставления и расходования
в 2002 году средств фонда компенсаций на реализацию Закона Российской
Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», утвержденных
постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 г. N 334.
Действие данного документа продлено на 2003 год постановлением Правительства
РФ от 10.02.2003 N 85.
Статьей 55 Федерального закона от 30 декабря 2001 года N 194-ФЗ «О
федеральном бюджете на 2002 год» установлены размеры субсидий и субвенций,
выделяемых из фонда компенсаций и направляемых на финансирование текущих
расходов по реализации Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. N
1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий», в сумме 1259800,0 тыс.
рублей. Конкретная форма возмещения расходов субъектов Российской Федерации
из федерального бюджета предусматривается федеральными законами о бюджете на
соответствующий финансовый год.
Так, статьями 53 и 54 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»
от 24 декабря 2002 года N 176-ФЗ установлены размеры субсидий и субвенций,
предусмотренных для финансирования мероприятий по реализации Закона
Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий».
Пункт 7 ст. 5 Закона устанавливает иной порядок предоставления
реабилитированным гражданам льгот, чем по существу лишает эту категорию
граждан возможности воспользоваться правом на льготное получение жилья в
случае, если нет соответствующего финансирования из федерального бюджета. В
то время как возможность реализации права реабилитированными лицами на
получение жилья в первоочередном порядке, как следует из положений статей 13
и 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических
репрессий», зависит только от наличия таких обстоятельств, как вынужденное
переселение, связанное с репрессиями, и нуждаемость в улучшении жилищных
условий соответственно. Иных критериев для признания указанных прав
реабилитированных лиц и предоставления им жилья законодатель не установил.
Действие пункта 7 статьи 5 Закона города Москвы «О приоритетах предоставления
в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых
помещений в 2002-2003 годах» распространяется также и на иные категории
граждан, улучшение жилищных условий которых осуществляется за счет средств
федерального бюджета, а именно: на граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; инвалидов; Героев
Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы; Героев
Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена
Славы.
Согласно статьям 14, 15 и 17 Закона Российской Федерации «О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 года N 1244-1 одноразовое бесплатное
обеспечение благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня
подачи заявления гарантируется нуждающимся в улучшении жилищных условий
гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания, и
инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы; разовое бесплатное обеспечение
благоустроенной жилой площадью — нуждающимся в улучшении жилищных условий
участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне
отчуждения; одноразовое внеочередное обеспечение благоустроенной жилой
площадью — гражданам, эвакуированным из зоны отчуждения и переселенным
(переселяемым) из зоны отселения.
Финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Закона,
осуществляется из федерального бюджета и является целевым (статья 5 Закона
Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).
Обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий инвалидов жилой площадью
осуществляется в соответствии со статьей 17 Федерального закона «О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ.
Финансирование расходов на социальную защиту инвалидов, предусматривающую
предоставление федеральных льгот, обеспечивается из федерального бюджета, что
следует из анализа положений пункта 19 статьи 4 и пункта 14 статьи 5
Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Первоочередное улучшение жилищных условий с предоставлением дополнительной
жилой площади предусмотрено и для Героев Социалистического Труда, и полных
кавалеров ордена Трудовой Славы; Героев Советского Союза, Героев Российской
Федерации и полных кавалеров ордена Славы на основании статьи 3 Федерального
закона «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и
полным кавалерам ордена Трудовой Славы» от 9 января 1997 года N 5-ФЗ и статьи
5 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев
Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 года
N 4301-1. Финансирование расходов, связанных с реализацией данных Законов,
обеспечивается органами государственной власти субъектов Российской Федерации
с последующей компенсацией из федерального бюджета (статья 7 Федерального
закона N 5-ФЗ и статья 11 Закона Российской Федерации N 4301-1).
Статьями 53, 54 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»
установлены размеры субсидий и субвенций, направляемых на финансирование
расходов и мероприятий, связанных с реализацией Федерального закона «О
социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 года N
181-ФЗ, Федерального закона «О предоставлении социальных гарантий Героям
Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» от 9 января
1997 года N 5-ФЗ, Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского
Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15
января 1993 года N 4301-1.
Таким образом, возможность реализации прав указанных категорий граждан на
льготное получение жилья оспариваемым п. 7 ст. 5 Закона города Москвы «О
приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с
помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах» ограничена.
Между тем в соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права
и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием. Следовательно, приведенные федеральные законы,
установившие правовые основы социальной защиты граждан, являются нормами
прямого действия на всей территории Российской Федерации и подлежат
непосредственному применению.
Доводы представителя Московской городской Думы о том, что расходы, связанные
с предоставлением в первоочередном порядке жилья, не заложены в федеральном
бюджете и затраты субъекта РФ не подлежат возмещению, не являются основанием
к отказу в иске, поскольку отсутствие бюджетного финансирования (либо
недостаточное для покрытия расходов по реализации законов финансирование)
само по себе не может являться основанием для ограничения граждан в правах на
использование льгот, установленных законодательством Российской Федерации.
Согласно ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный
правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому
нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает
нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его
принятия или иного указанного судом времени. Такое решение суда или сообщение
о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании,
в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Судебная коллегия считает, что поскольку п. 7 ст. 5 Закона города Москвы «О
приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с
помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах» нарушает права и свободы
граждан, гарантированные федеральным законодательством, Закон города Москвы в
этой части должен быть признан недействующим со дня его принятия.
Руководствуясь ст. 194-198, 253 ГПК РФ, коллегия
решила:
Заявление Генеральной Прокуратуры Российской Федерации о признании п. 7 ст. 5
Закона города Москвы от 23.01.2002 N 2 «О приоритетах предоставления в
пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений
в 2002-2003 годах» противоречащим федеральному законодательству, недействующим
и не подлежащим применению — удовлетворить.
Признать п. 7 ст. 5 Закона города Москвы от 23.01.2002 N 2 «О приоритетах
предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью
города жилых помещений в 2002-2003 годах» противоречащим федеральному
законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня его
принятия.
Сообщение о решении после вступления его в законную силу опубликовать в
печатных изданиях, в которых был опубликован нормативный правовой акт, а
именно: в газете «Тверская, 13», «Вестнике Мэрии Москвы», «Ведомостях
Московской городской Думы».
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение
10 дней.