ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №249пв01 от 2002-09-18

О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ (В ЧАСТИ) ПОСТАНОВЛЕНИЯ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ОТ 31 ЯНВАРЯ 2001 ГОДА N 12ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 сентября 2002 года
Дело N 249пв01
(Извлечение)
Президиум Верховного Суда Российской Федерации рассмотрел в порядке надзора
по протесту первого заместителя Председателя Верховного Суда Российской
Федерации Радченко В.И. гражданское дело по заявлению Прокурора города Москвы
о признании противоречащим федеральному законодательству (в части)
постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12 «О
Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве».
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Колычевой Г.А.,
объяснения представителя Московской городской Думы Минченковой О.Б. и
заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Давыдова
В.И., полагавшего протест оставить без удовлетворения, Президиум Верховного
Суда Российской Федерации
установил:
Московской городской Думой 31 января 2001 года принято постановление N 12 «О
Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве».
Прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о признании
противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению
пункта 5 постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12
и пунктов 4, 8, 11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58 Положения о порядке улучшения
жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденного названным
постановлением.
Решением Московского городского суда от 20 июня 2001 года заявление Прокурора
города Москвы удовлетворено частично: пункт 5 постановления Московской
городской Думы, пункт 4, часть 3 пункта 8 в части заключения договора
коммерческого найма, пункт 33.1, часть 1 пункта 47 в части возможности
воспользоваться правом на первоочередное улучшение жилищных условий один раз
Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве
признаны противоречащими федеральному законодательству и не порождающими
правовых последствий со дня издания. В удовлетворении остальной части
требований отказано.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации от 5 октября 2001 года решение суда первой инстанции в
части отказа Прокурору города Москвы в удовлетворении требований о признании
противоречащими федеральному законодательству пунктов 13, 15, части 1 пункта
47, части 1 пункта 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан
в городе Москве отменено. Вынесено новое решение, которым пункты 13, 15,
часть 1 пункта 47, часть 1 пункта 58 вышеуказанного Положения в части
установления десятилетнего срока проживания в городе Москве для признания
граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий признаны противоречащими
федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых
последствий со дня издания.
В протесте первого заместителя Председателя Верховного Суда Российской
Федерации поставлен вопрос об отмене определения Судебной коллегии Верховного
Суда РФ в части вынесения нового решения и оставлении в силе решения суда
первой инстанции.
Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста, Президиум Верховного Суда
Российской Федерации находит протест обоснованным.
Удовлетворяя требования Прокурора в отношении пунктов 13, 15, части 1 пункта
47, части 1 пункта 58 Положения, устанавливающих правило о том, что граждане
признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, если они проживают в
городе Москве в общей сложности не менее 10 лет, Судебная коллегия исходила
из того, что нормативным актом субъекта Российской Федерации установлено
правило, ухудшающее положение граждан при признании их нуждающимися в
улучшении жилищных условий по сравнению с правилами, установленными
действующим федеральным законодательством.
В обоснование этого вывода Судебная коллегия сослалась на то, что статья 29
Жилищного кодекса РСФСР, устанавливающая основания признания граждан
нуждающимися в улучшении жилищных условий, не относит к ним наличие
какого-либо срока постоянного проживания в населенном пункте, а Примерные
правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий,
предоставления жилых помещений в РСФСР (пункт 8), принятые Советом Министров
РСФСР 31 июля 1984 года во исполнение статей 30 и 49 Жилищного кодекса РСФСР
(в редакции постановлений Правительства РФ от 18.01.92 N 34, от 23.07.93 N
726, от 28.02.96 N 199), не содержат в качестве условия признания
нуждающимися в улучшении жилищных условий срок постоянного проживания по
месту жительства и даже допускают принятие на учет нуждающихся в улучшении
жилищных условий граждан, не проживающих постоянно в данном населенном
пункте.
Между тем, признавая пункты 13, 15, часть 1 пункта 47, часть 1 пункта 58
Положения в части установления десятилетнего срока проживания в городе Москве
для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий не
соответствующими статье 29 Жилищного кодекса РСФСР, Судебная коллегия не
учла, что срок постоянного проживания по месту жительства — это не основание
для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, а лишь
условие возникновения у граждан прав на получение жилой площади, что вытекает
из содержания статьи 28 Жилищного кодекса РСФСР. Установленные же статьей 29
ЖК РСФСР основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных
условий в полном объеме отражены в обжалуемом Положении.
Судебная коллегия не дала оценку тому обстоятельству, что Жилищный кодекс
РСФСР (статьи 29, 30, 49) и Примерные правила учета граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений в РСФСР, были
приняты до вступления в силу Конституции РФ (12 декабря 1993 года), и не учла
положений Конституции РФ о разграничении предметов ведения между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут
регулировать правовые отношения, не урегулированные федеральным законом, но
не могут ему противоречить.
Согласно статье 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ «О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации» до принятия
федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения,
субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам
собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего
федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным
законом.
В соответствии со статьей 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной
политики» от 24 декабря 1992 года N 4218-1 в редакции Федерального закона от
21 апреля 1997 года N 68-ФЗ порядок и условия предоставления жилого помещения
по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий,
определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на
улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых
помещений, установленных органами государственной власти и управления
Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.
После принятия Конституции РФ (1993 г.) вопрос о сроке постоянного проживания
как условии для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных
условий, в законодательстве Российской Федерации не урегулирован.
Следовательно, в силу природы совместного ведения Москва как субъект
Российской Федерации в отсутствие федерального закона была вправе осуществить
собственное правовое регулирование по этому вопросу.
Что касается положений, содержащихся в пункте 8 Примерных правил учета
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых
помещений в РСФСР, то они вообще не регулируют вопросов длительности
проживания.
Поскольку собственник имеет право в силу статьи 209 ГК РФ совершать в
отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие
закону и иным правовым актам, Московская городская Дума была вправе
установить порядок и условия предоставления жилой площади государственного и
муниципального жилого фонда, находящегося в собственности города Москвы.
При таком положении у суда кассационной инстанции не имелось достаточных
оснований для отмены решения суда первой инстанции в указанной части.
Приведенные в решении суда первой инстанции выводы полностью согласуются с
позицией Конституционного Суда РФ, высказанной им в определении от 9 апреля
2002 года N 123-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина
Аванова А.Я. на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи
11 Закона города Москвы «Основы жилищной политики города Москвы».
В вынесенном по жалобе Аванова А.Я. определении Конституционный Суд РФ
признал, что, регламентируя условия реализации конституционного права на
жилище, включая порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных
условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может
предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно —
учетные правила.
Установленный в принятом Московской городской Думой Положении десятилетний
срок проживания в городе Москве для принятия граждан на учет для получения
жилых помещений может быть отнесен к организационно — учетным правилам,
направленным на обеспечение справедливого распределения жилья.
С учетом изложенного определение Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 года подлежит отмене в
части вынесения нового решения.
В связи с тем, что отмена определения Судебной коллегии Верховного Суда РФ от
5 октября 2001 года может существенно затронуть интересы граждан, которые были
приняты на учет на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий
граждан в городе Москве с изменениями, внесенными указанным определением,
Президиум Верховного Суда Российской Федерации исходя из конституционного
принципа, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют
(ст. 54, 55, 57 Конституции РФ), полагает, что решения жилищных органов о
постановке граждан на учет, принятые в период действия определения Судебной
коллегии Верховного Суда РФ, не подлежат пересмотру в судах.
Руководствуясь пунктом 4 статьи 329 ГПК РСФСР, Президиум Верховного Суда
Российской Федерации
постановил:
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 5 октября 2001 года в части вынесения нового решения отменить.
Решение Московского городского суда от 20 июня 2001 года в части отказа в
удовлетворении заявления Прокурора города Москвы о признании противоречащими
федеральному законодательству пунктов 13, 15, части 1 статьи 47 и части 1
статьи 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе
Москве, утвержденного постановлением Московской городской Думы от 31 января
2001 года N 12, оставить без изменения.
Признать, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые
в период с 5 октября 2001 года по 18 сентября 2002 года на основании Положения
о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденного
постановлением Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12, с
изменениями, внесенными определением Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 года, не подлежат
пересмотру в судах по основаниям, предусмотренным настоящим постановлением
Президиума Верховного Суда РФ.