Борьба вокруг «прописки» на дачах продолжается
Конституционный суд РФ уже дважды отменял запрет на регистрацию граждан по месту жительства в жилых строениях на садовых участках. Запрета на «прописку» нет, но и четко выраженного разрешения тоже нет. Вопрос висит в воздухе и, возможно, еще не скоро спустится на землю. Поводом для сомнений служат практические шаги по воплощению в жизнь решений КС. Точнее, отсутствие этих шагов. В частности, Госдума недавно отклонила законопроект на эту тему.
Около 70 млн граждан России так или иначе связаны с садоводством, огородничеством или дачным хозяйством. При этом в сфере садоводства сложилась очевидно неоднозначная ситуация, когда люди могут на праве собственности иметь садовый участок с жилым строением на нем, но проживать по месту нахождения своего имущества формально не имеют права. Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» не наделяет граждан правом регистрации в жилых домах или строениях на участках для постоянного проживания или временного пребывания. Парадокс: «прописаться» в капитальном доме со всеми удобствами в садовом товариществе нельзя, а через забор во вросшей в землю деревенской избе можно.
Попали в юридические сети
Поначалу все дело было в прямом запрете на регистрацию (в обиходе – «прописку») в жилых строениях на садовых участках, содержавшемся в законе о садоводстве. Конституционный суд дважды (в 2008 и 2011 годах) признавал этот запрет не соответствующим Конституции РФ сначала в части участков на землях населенных пунктов, а потом и на землях сельхозназначения. Поэтому сейчас запрет недействителен. Однако из текста закона о садоводстве он еще не исключен, а, самое главное, он не заменен фразой, разрешающей регистрацию. И, соответственно, отсутствует нормативно установленный порядок регистрации на садовых участках. То есть в праве на регистрацию гражданам не отказывают, но как его реализовать и на каком основании – непонятно.
Внести определенность в ситуацию взялись депутаты законодательного собрания Санкт-Петербурга. Они внесли в Госдуму проект поправок, которые не только исключают из закона о садоводстве запрет «прописки» на садовых участках, но и содержат конструктивное решение. Петербуржцы предложили разрешить регистрацию по месту жительства (или «постоянную» регистрацию), если участок находится на землях поселений, и по месту пребывания (или «временную» регистрацию, как в месте отдыха), если участок относится к землям иных категорий. Более того, авторы подошли к проблеме комплексно и предложили одновременно в законе о свободе передвижения дополнить официальный список мест временного пребывания жилым домом на садовом участке. Как говорится, чтобы комар носа не подточил.
Однако на днях Госдума в первом же чтении отклонила законопроект. Кстати, правительство РФ тоже дало отрицательный официальный отзыв на него. И тут интересен даже не столько сам факт отклонения, сколько его мотивировка. Федеральные законодатели обратили внимание на то обстоятельство, что в законе о садоводстве на садовом участке разрешено возведение «жилого строения». А регистрация, согласно закону о свободе передвижения, разрешена в «жилом доме» или ином жилом помещении. «Строение», как место для «прописки», в перечислении отсутствует. Можно было бы попытаться подтянуть понятие «строение» под понятие «помещение», ан нет, в Жилищном Кодексе дана расшифровка жилого помещения, и жилое строение в ней отсутствует. Казалось бы, велика ли разница «жилое строение», «жилое помещение» или «жилой дом»? Однако в юриспруденции важно не только слово, но каждая буква закона и даже знак препинания. Вспомните известное «казнить нельзя помиловать».
Но дело здесь не только в юридической казуистике. В правительстве обращают внимание, что деление земель на категории имеет свой глубокий смысл, для каждой категории существует свое целевое назначение. Так, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений и тому подобного, но не для возведения жилых домов.
Как пояснил нам содокладчик от Госдумы по петербургскому законопроекту Марсель Юсупов, документ отклонен из опасений, что разрешение на строительство жилого дома на садовом участке и регистрация в нем могут в дальнейшем послужить основанием для необоснованного по сути перевода земель из одной категории в другую и вымывания их из сферы сельхозназначения. Хотя в целом, по его словам, это не означает, что Дума выступает против регистрации на садовых участках.
Однако такое опасение представляется в значительной степени надуманным, потому что никакого покушения на изменение категорийности земель в законопроекте не просматривалось. Да и зависимость здесь противоположная: не категория земель зависит от наличия жилого дома, а наличие дома от категории земель.
Мышь родила гору
Чтобы понять побудительные мотивы властных структур и, соответственно, перспективы регистрации на садовых участках, надо проследить, как исторически возникала проблема и рождались законодательные хитросплетения вокруг строительства и «прописки». Исходно при выделении сельхозземель под садовые участки конечно же никто не предполагал, что на них массово возникнут полноценные жилые дома. Жилые помещения появлялись постепенно, «ползучим» образом. Поначалу из соображений элементарной необходимости на участках появляются «скворечники» для справления естественных нужд. Параллельно возникают сарайчики для хранения инвентаря и в качестве временного укрытия от непогоды. Понятие «временного» в свою очередь постепенно расширялось, сопровождаясь повышением благоустройства и уровня комфорта.
А в результате возвращения частной собственности на землю государство и общество оказались перед фактом, что на садовых участках появились не только легкие дачи, но и комфортабельные коттеджи, и роскошные особняки с банями, бассейнами, обслуживающим персоналом и жильем для этого персонала. И что, теперь все это сносить? (А такое предложение – запретить строительство жилых строений на садовых участках – уже звучало после первого решения КС). Ясное дело, что уничтожать плоды человеческого труда неразумно и даже глупо.
Это называется наломать дров. Потому-то и появилась идея узаконить строительство. Но и исходно и впоследствии, в процессе легализации строительства, никогда речь не заходила о регистрации. В результате в законе о садоводстве обдуманно родилась противоречивая конструкция с «жилым строением» (именно «строением», а не привычным для всех «домом»). С одной стороны в строении можно жить, потому что оно жилое, с другой стороны в нем нельзя жить, в смысле зарегистрироваться, потому что это не дом.
Когда же оказалось, что некогда легкое строительство трансформировалось в фундаментальное, то естественно возник вопрос о регистрации. Однако регистрация по месту жительства на садовом участке ставит перед местной властью массу трудно разрешимых проблем, связанных с созданием и поддержанием транспортной, инженерной и социальной инфраструктур (школы, поликлиники, общественный транспорт и т. п.), необходимых для постоянного проживания. Оттого она и не горит желанием «прописывать» людей на садовых участках.
Кстати, в самом КС, видимо, хорошо это понимали, когда в констатирующей части своего второго постановления записали, что запрет на регистрацию «не может допускаться ради достижения цели одной только рациональной деятельности органов публичной власти». В то же время КС предупредил и граждан, желающих зарегистрироваться на землях сельхозназначения, что факт строительства дома и регистрация в нем не приводит к приобретению статуса населенного пункта и, следовательно, не возлагает на власть обязанности по благоустройству и поддержанию инфраструктуры: «Граждане должны осознанно принимать те неудобства, которые являются следствием проживания вне территории населенного пункта». КС высказался в том духе, что в этом вопросе должен существовать разумный компромисс интересов граждан и власти.
Туман впереди по курсу
Однако где бы ни проходила линия компромисса, она налагает на власть определенные обременения. Отсюда та неторопливость в юридическом оформлении отмены запрета на регистрацию. С первого решения КС прошло более трех лет, а необходимых поправок в закон о садоводстве нет. Появившийся законопроект из Санкт-Петербурга отклонен. По статусу необходимые изменения в закон о садоводстве должен подготовить Минрегионразвития. В этом месяце на сайте министерства опубликован проект соответствующего документа. Но если мне не изменяет память, то это третий вариант законопроекта. Предыдущие два до рассмотрения Думой так и не дошли. Когда дойдет дело до рассмотрения последнего, и дойдет ли (то есть не появится ли еще один вариант), неизвестно.
Безусловно, когда-то право регистрироваться на садовых участках будет законодательно оформлено. Но это не значит, что воспользоваться им будет легко и просто. Когда нынешним летом было оглашено решение КС об отмене запрета регистрации в пригодных для проживания домах на землях сельхозназначения, мы предположили, что борьба вокруг регистрации переместится в иную плоскость – признания (или не признания) дома пригодным для постоянного проживания. И, кажется, не ошиблись. В законопроекте Минрегионразвития право регистрации в жилом строении на садовом участке дополнено фразой о том, что порядок признания помещений жилыми и регистрации в них устанавливается правительством РФ. Это значит, что сначала надо принять сам закон, и только после этого правительство приступит к разработке соответствующего порядка. Процесс может длиться годами. И даже когда он завершится, желающим зарегистрироваться надо будет доказать, что в их доме на садовом участке можно жить (без школы, поликлиники и т. д.). Вероятность успеха посчитайте сами.
Однако было бы несправедливым, если исполнительная власть в этом вопросе выглядела только в каком-то негативном свете. Вопрос о «прописке» в садовых товариществах действительно не прост. В чем смысл регистрации? Помимо многого прочего смысл ее в том, что она при необходимости дает способ общаться с гражданином государству и другим гражданам. Регистрируясь в том или ином месте, гражданин как бы информирует о том, куда ему, например, присылать почту. В том числе это могут быть повестки из военкомата, извещения об уплате штрафа за нарушение правил дорожного движения, из налоговой инспекции, о назначении пенсии и многое другое. Куда это посылать? На деревню дедушке, Константину Макарычу? И как потом спрашивать за неуплату тех же штрафов? Ну, ладно, это все головная боль государства. А допустим, что лично у вас с таким, зарегистрированным непонятно где соседом, возник конфликт. И вы цивилизованным образом обращаетесь в суд. Как повестка найдет адресата? Готовы ли мы к такому «свободному» порядку регистрации?